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参与‘伪PPP’项目投融资

来源:未知 作者:admin 时间:2018-04-07 14:42

  3月30日,财政部发布《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》(财金〔2018〕23号)(以下简称“23号文”),明确国有金融企业除购买地方政府债券外,不得直接或通过地方国有企事业单位等间接渠道为地方政府及其部门提供任何形式的融资,不得违规新增地方政府融资平台公司贷款;不得要求地方政府违法违规提供担保或承担偿债责任等。
 
  值得注意的是,“23号文”中,“不得”一词总共出现了23次。专家表示,这是财政部首次通过单独发文的形式,全面规范国有金融机构对地方政府的投融资行为,“语气强硬前所未有”。
 
  多位专家在接受《中国经营报》采访时表示,“23号文”既是对国有金融企业参与地方政府违法违规和变相举债的严格管控,又是出于对“隐性债务”的担忧。
 
  财政部首次单独发文全面规范
 
  “当前一些地方政府依然存在违法违规和变相举借债务的问题,举债方式日益多样化,风险不断增加。”财政部有关负责人表示,“23号文”旨在规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为,与地方政府债务管理等政策形成合力,共同防范和化解地方政府债务风险。
 
  “23号文”规定,国有金融企业向参与地方建设的国有企业(含地方政府融资平台公司)或PPP项目提供融资,应按照“穿透原则”加强资本金审查,确保融资主体的资本金来源合法合规,融资项目满足规定的资本金比例要求。若发现存在以“名股实债”、股东借款、借贷资金等债务性资金和以公益性资产、储备土地等方式违规出资或出资不实的问题,国有金融企业不得向其提供融资。
 
  对于政策性、开发性金融机构,“23号文”规定不得要求或接受地方政府出具任何形式明示或暗示承担偿债责任的文件,不得通过任何形式违法违规增加地方政府债务负担。
 
  “23号文”对于“财务约束”规定,国有金融企业应按照“实质重于形式”的原则,充足提取资产减值准备,严格计算占用资本,不得以有无政府背景作为资产风险的判断标准。
 
  “23号文”同时明确,国有金融企业应以PPP项目规范运作为融资前提条件,对于未落实项目资本金来源、未按规定开展物有所值评价、财政承受能力论证的,物有所值评价、财政承受能力论证等相关信息没有充分披露的PPP项目,不得提供融资。
 
  “当前,国有金融企业参与地方政府违法违规和变相举债,存在一些重点风险领域。如通过与地方政府及其部门签署一揽子协议等方式‘捆绑’地方政府信用,在为地方国有企业提供债券发行中介服务时强调政府背景,参与‘伪PPP’项目投融资等。”财政部有关负责人表示。
 
  “‘23号文’是坚决打消金融机构认为政府兜底‘幻觉’的具体举措,能看得出中央坚决遏制政府隐性债务的决心。”国家发改委PPP专家张宇表示,对隐性债务的遏制刻不容缓。
 
  2000年起,中国进入超过30年的城镇化浪潮。按人均30万~50万元的市政基础设施配建标准,总投资规模将达到300万亿~500万亿元,平均每年超过10万亿元,预计还有15年左右的基础设施投资高峰期。
 
  公开数据显示,截至2014年末,地方政府负有偿还责任的债务余额为15.4万亿元,负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务余额为8.6万亿元。最新数据显示,截至2017年底,全国地方政府债务余额超过16万亿元,控制在全国人大批准的限额(188174.3亿元)之内。
 
  中国国际工程咨询有限公司投融资咨询处处长罗桂连博士表示,即便是公布的显性债务,实际地方平台的债务以及很多地方国有企业的债务都没有纳入进来。
 
  实际上,隐性债务已经开始引起各方重视。
 
  2017年7月24日,中央政治局会议首度提出,坚决遏制隐性债务增量。5个月后,财政部在全国人大常委会专门做了遏制隐性债务增量情况的报告。
 
  同年8月29日,财政部部长肖捷向全国人大常委会作《国务院关于今年以来预算执行情况的报告》时,谈到“坚决堵住违法违规举债的‘后门’,坚决遏制隐性债务增量”。
 
  12月23日,审计署公布了《财政部关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》。
 
  罗桂连认为,目前无法弄清规模的地方政府隐性债务的来源主要有三个方面:其一,地方政府维持正常运转经费不足而产生的债务。这个缺口在县级以上政府相对清晰,但在乡镇一级政府则相当不清晰,甚至存在“打白条”的现象;其二,地方政府搞基础设施积累的债务。此类债务当中拖欠工程款、材料款等几乎没人能够搞清楚;其三,部分地方政府以“经济发展”的名义形成的债务。比如发起一些基金,以基金的名义去投一些项目,许诺投资者以高利,这部分债务的数目也不清楚。
 
  防控债务风险标本兼治
 
  多位专家一致表示,防控地方政府债务风险,应当顺势疏导、全流程管控。既要治标,定向缓释存量风险;更要治本,建立防控风险的长效机制。
 
  罗桂连认为,首先,立足长远,缓释存量债务风险。省级政府组织核实实际债务数据,各市、县政府制订存量债务化解方案;各市、县政府存量债务集中处置,省政府可以组织对债务问题严重的市、县政府进行债务重整;盘活存量土地资产和其他经营性国有资产,积聚偿债资金来源;以市、县级政府为主体,发行专项地方政府债券,锁定存量债务并降低债务成本,力争在15~20年内逐步消化。
 
  建立长效机制,从源头防控债务失控。对随意变更和突破规划的行为,切实追究政治、纪律、法律、行政甚至刑事责任;市、县级政府应当根据已批准的城市规划,明确各类项目的建设规模和轻重缓急,制订基础设施专项建设规划和资金平衡计划;严控地方政府以经济发展的名义直接举借债务,或对市场主体融资提供担保,对地方政府牵头搞的各类“引导基金”“产业基金”进行全面清理;建立主流金融机构为市政基础设施等民生工程提供长期、稳定、低成本融资的合法、合规渠道,打破各方阻力,切实落实土地涨价归公机制。
 
  张宇则认为,改善政府债务管理最大的核心源头也是根本问题,就是要强化预算管理,有预算才能干,没有预算坚决不能干。
 
  “审计机构、发改委、财政部多方联合,彻底债务清查是当务之急。”张宇表示,金融机构应该主动协助清查政府性债务,通过金融机构的具体数据端倒推,效率会更高。